福建工业地产网

       国家发改委副秘书长杨伟民解读中国区域战略转型

    如何实现可持续发展，是近年来中国政府和学界关心的焦点问题。 在许多专家看来，对区域发展不能实现分类指导、区别对待，是产生诸多问题的源头。它导致了从沿海到内地，从平原到山区，地方政府都一味追求GDP增幅，忽视了环境和经济的协调发展。

    在这种背景下，"十一五"规划纲要中的一个重要构想，引起了广泛关注，被称为规划纲要中的一大"亮点"。这个构想是：将中国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价，规范国土空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

    目前各界对四大主体功能区构想的理解有所不同。在对一些专家的采访中，记者听到了各种各样的解读，而地方政府往往急切地期望能被列为重点开发区。这也说明从以GDP为纲转变到可持续发展观，还需要一个相当漫长的过程。

    7月10日，"四大主体功能区"构想的主要倡导者和推动者--国家发改委副秘书长杨伟民在北京接受了本刊记者的采访，详细解读了"四大主体功能区"构想的来龙去脉和实施路径。

    跳出地理界限

    《国企》：请您介绍一下"四大主体功能区"构想产生的背景？

    杨伟民：这些年，我们在区域空间的具体划分上，一直在摇摆之中。过去就有过环渤海经济带、长江经济带、沿海经济带、京九经济带等种种说法。在"七五"以前，我们按照沿海内地来划分，"七五"是按照东中西部划分，"八五"又是按照沿海内地划分，"九五"划分出七大区域，"十五"提出西部大开发，等于又回到按东中西划分的路子，"十一五"明确分为东中西和东北四大块。我个人感觉，这种划分方法太注重地理界限，没有从经济、资源环境、发展潜力多目标考虑。经济区的概念一定要小，不能无限扩大，比如东北的开发，重点应该在辽东半岛、长春、吉林(市)、哈尔滨一带；西部大开发，也不可能全面开花，到处都"冒烟"。

    具体来讲，我认为，中国区域发展的过程中出现了四大问题。

    一是国土空间开发秩序混乱。多年来，适合经济开发的地区在大力开发，不适合经济开发的地区也在大力开发。这样的后果是，一方面，在许多水土流失严重的地区和荒漠化地区盲目开发农牧业，破坏了生态平衡。比如地处青藏高原腹地的三江源地区，是长江、黄河和澜沧江的发源地，对中国和亚洲的气候环境都有重要影响，这样的生态地区，就不该搞经济开发。过去开发带来一些小小的效益，现在却要付出大得多的代价去弥补。另一方面，城市化进程也比较混乱，不论是否适合大规模发展的城市都追求大规模发展。中国661个城市中有110个严重缺水，但是在这些缺水城市中，许多仍然在盲目地扩大规模。开发区建设更是全面开花，有没有条件的地方都纷纷设立。

    二是在发展导向上，把缩小区域差距定位于缩小GDP的差距。这导致GDP排名成了地方政府追求的主要目标。大家的眼光都盯着怎么从第十变成第九，从第九变成第八，对区域协调发展的内涵缺乏考虑。

    三是区域政策缺乏针对性。比如在适合重点发展的地区，土地供应应该增加，但是无法增加；不适合重点发展的地区，土地供应应该限制，但是没有限制。各级政府的各类经济社会发展规划也无法衔接。各个城市从自己的角度出发都想加快经济增长速度，于是他们制定的规划都是照葫芦画瓢，不断扩大规模。这就导致宏观调控政策往往出现"一刀切"的现象。

    四是环境、资源的压力越来越大，越来越突出。比如，在过去水网密集的长江三角洲、珠江三角洲，都出现了缺水的现象，空气污染、土地污染也日渐严重。针对这些问题，我们在制定"十五"规划之前，就开始考虑解决的办法。

    《国企》：整个设想具体是怎样形成的呢？

    杨伟民：功能区构想的酝酿大概经历了3个阶段：一是在2000年，发改委作了一个关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念，就是说，政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。之后，我们就开始大量的研究工作。

    二是到2003年1月，委托中国工程院研究相关的课题，在课题中我们提出增强规划的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念也在这时开始清晰。这时的叫法和后来"十一五"规划纲要中的叫法不尽相同，比如后来的优化开发区，当时叫优化整合区。这段时间，主体功能区的概念还没有被广泛接受，有的院士就曾经提出过不同意见。

    三是从中央在"十一五"规划纲要建议中提出功能区的概念到最终列入"十一五"规划纲要。列入"十一五"规划纲要后，实现主体功能区已经不只是发改委规划司的工作，同时也是国家发改委的重要任务、国务院的重要任务。对四大主体功能区构想也很少有反对的声音了。

    操作难点：划分权限界定

    《国企》：这一构想"新"在何处？

    杨伟民：这个构想即使和发达国家相比，也是有创新的。我们的研究吸收了一些发达国家空间均衡发展的理念，但是在国家层面上提出建立主体功能区，是我们的独创。我和一些国外专家交流过，他们也认可我们的思路。

    "主体"两个字，主要是指一个地区承担的主要功能，或者是发展经济，或者是保护环境。之所以标明"主体"，是因为在一个主体功能区内，不能排除其他的功能。比如长三角的主体功能是优化发展，但是在区域内仍然要有农田、水源涵养地。上海的浦东是优化发展区，但崇明岛就不能再像浦东那样开发了。

    《国企》：对于四大功能区，一些学者认为提法很好，但操作难度很大，您怎么看？

    杨伟民：目前主体功能区还处在研究方案的阶段，在省级政府中，发了文件进行研究的，据我所知只有浙江省。大家争论的焦点问题有这么几个：首先是在什么层级上划分主体功能区？中央从国家全局考虑肯定要划，目前已经确定了限制开发区和禁止开发区；接下来省级、市级、县级要不要划，还在研究讨论中。目前我们倾向于发挥中央和地方两方面的作用，共同来划分。我个人认为，到县级可能不必每个县都划，因为有些地区，可能几个县、州都是均质化的，地形地貌都差不多。二是在省一级进行划分时是不是一定要四个主体功能区面面俱到？我觉得也许有的地方可以划三个，或者五个。三是中央和地方划分的关系怎么协调？这需要中央给出一些原则。比如中央划为禁止和限制开发区的，地方就不能划为重点开发区。即使在重点开发区内，也要由中央对开发强度做出规定，比如建设用地不超过50%，其余要为生态、农业保留。四是相应的政策调整。实施主体功能区以后，产业政策、投资政策、人口政策、土地政策以及对地方政府的考核政策都要进行调整。

    《国企》：现在地方政府好像更愿意被列入重点开发区而不是限制开发区，在您看来，四种类型的功能区在重要性上有什么区别吗？

    杨伟民：几种类型的功能区地位都是一样的，同时也是相互关联的。重点开发区发挥经济增长、人口集聚的作用，限制开发区、禁止开发区保证环境不被破坏。我们的最终目的是提高人们的生活水平，让各个区域的人们都享受大体相当的义务教育、社会保障等公共服务，而不是在每一块国土上都搞经济开发。